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RĂ©forme de la structure des banques : la tentation de l’autruche ..

10 Novembre 2014, 18:57pm

Publié par presssagrun

~~ Union bancaire

– RĂ©forme de la structure des banques :

la tentation de l’autruche

Par Laurence Scialom Le 06 novembre 2014 proposition de RĂšglement de la Commission europĂ©enne relative Ă  la rĂ©forme de la structure des banques est Ă  l’agenda de rentrĂ©e du Parlement europĂ©en mais le climat politique est peu propice Ă  l’adoption d’une rĂ©forme aussi ambitieuse qui pourtant est le complĂ©ment essentiel Ă  l’Union bancaire pour maĂźtriser le problĂšme des institutions financiĂšres systĂ©miques.

Nous montrons dans cette note qu’il serait dangereux de croire que l’Union bancaire en elle-mĂȘme suffit Ă  maĂźtriser ce problĂšme.

Cette tentation Ă©tant malheureusement renforcĂ©e par l’interprĂ©tation qui a Ă©tĂ© faite des rĂ©cents test de rĂ©sistance dont les rĂ©sultats ont Ă©tĂ© publiĂ©s le 26 octobre. La revue des actifs rĂ©alisĂ©e sous l'Ă©gide de la Banque centrale europĂ©enne (BCE) a permis de dĂ©tecter les faiblesses de certaines banques europĂ©ennes dites systĂ©miques, qui ont moins de deux semaines pour prĂ©senter un nouveau plan de recapitalisation.

Pour autant les problĂšmes semblent maĂźtrisables et circonscrits. Cependant, la mĂ©thodologie utilisĂ©e lors de ces stress tests invite Ă  analyser les rĂ©sultats avec prudence. En effet, d'un point de vue technique, les fonds propres ont Ă©tĂ© mis en lien avec les « actifs pondĂ©rĂ©s par les risques » (risk weighted assets), ces risques Ă©tant depuis Bale II calculĂ©s par les banques elles-mĂȘmes...

De plus, le scĂ©nario des stress tests s'est effectuĂ© de maniĂšre statique sans tenir compte des effets de second tour c’est-Ă -dire des rĂ©actions en chaĂźnes rĂ©sultant du comportements des banques en cas de stress financier qui ont pour effet d’aggraver la crise.

Au-delĂ  du dĂ©bat technique, cette revue des actifs, ces test de rĂ©sistances et la mise en Ɠuvre de la supervision bancaire par la BCE ne doivent pas occulter la nĂ©cessitĂ© d'une vraie rĂ©forme des banques pour la stabilitĂ© financiĂšre et bancaire en Europe.

Cette rĂ©forme est comme le soutient l’OCDE la seule rĂ©ponse efficace au problĂšme des institutions financiĂšres systĂ©miques particuliĂšrement aigu dans l’Union EuropĂ©enne (UE).

Elle est le complĂ©ment des mĂ©canismes de rĂ©solution bancaire qui ont Ă©tĂ© adoptĂ©s avec la Directive sur le redressement et la rĂ©solution bancaire qui entrera en vigueur en janvier 2015 – le bail-in (renflouement interne par les actionnaires et les crĂ©anciers) n’étant actif qu’à partir de janvier 2016 – et enfin elle crĂ©dibilise le dispositif d’union bancaire et l’accord politique conclu Ă  ce propos en mars 2014.

Le Royaume-Uni, la Belgique, la France et l’Allemagne, ont votĂ© leurs propres lois dites de « sĂ©paration » en 2013 et dĂ©but 2014 mais si le texte britannique reste relativement ambitieux, les lois votĂ©es en France et en Allemagne sont particuliĂšrement faibles et ne sĂ©parent (presque) rien.

Rappelons que la loi française a un impact tout à fait marginal sur la structure de nos banques systémiques.

La loi française n’ayant Ă©tonnamment pas fait l’objet d’une Ă©tude d’impact, ce sont les estimations des dirigeants groupes bancaires qui sont retenus pour les estimations d’impact, Ă  hauteur de 1 % du produit net bancaire. Tout porte Ă  croire que cette « soit-disant » sĂ©paration bancaire nationale a Ă©tĂ© prĂ©cisĂ©ment faite pour Ă©chapper Ă  une lĂ©gislation plus stricte telle que dĂ©fendue par l'ancien Commissaire europĂ©en Michel Barnier – qui est un mix entre la rĂšgle Volcker et les prĂ©conisations du rapport Liikanen.

A l’heure oĂč l’UE a fait une grande avancĂ©e institutionnelle avec l’Union bancaire qui place au niveau fĂ©dĂ©ral la supervision des institutions bancaires systĂ©miques, et la rĂ©solution des crises qui pourraient les frapper, l’idĂ©e qu’une rĂšglementation qui justement a pour objet d’ĂȘtre une rĂ©ponse au problĂšme des institutions « trop importantes pour faire faillite » puisse ne pas ĂȘtre portĂ©e au niveau de l’Union mais rester du ressort national laisse songeur d'autant que cette rĂ©forme amĂ©liore considĂ©rablement l’opĂ©rationnalistĂ© du mĂ©canisme de rĂ©solution unique.

Pourtant, le projet europĂ©en sur la rĂ©forme de la structure des banques fait partie des quelques initiatives qui pourraient ĂȘtre abandonnĂ©es ou vidĂ©es de leur substance. L'enjeu est donc de favoriser une vĂ©ritable rĂ©forme bancaire au niveau europĂ©en afin de complĂ©ter, renforcer et donc crĂ©dibiliser le mĂ©canisme d'Union bancaire europĂ©enne et donc in fine protĂ©ger les citoyens et contribuables de l’UE des coĂ»ts d’une nouvelle crise bancaire majeure.

La proposition de la Commission europĂ©enne concernant la rĂ©forme de la structure des Banques est Ă  l’agenda de la rentrĂ©e du nouveau Parlement europĂ©en. Plus prĂ©cisĂ©ment, le 4 novembre les rapporteurs de la proposition de rĂšglement « relatif Ă  des mesures structurelles amĂ©liorant la rĂ©silience des Ă©tablissements de l’UE », menĂ©s par Gunnar Hökmark, eurodĂ©putĂ© suĂ©dois du groupe PPE, tiennent leur premiĂšre rĂ©union de travail ;

dĂ©but dĂ©cembre les auditions d’experts et parties prenantes sont organisĂ©es par le comitĂ© ECON ;

mi-décembre les rapporteurs du projet soumettent leur rapport au comité ECON qui doit se prononcer par vote en février 2015.

Les choses vont donc aller trùs vite ! Ou non 
.

En effet, le PrĂ©sident de la Commission Jean Claude Juncker a confiĂ© Ă  son premier vice-prĂ©sident le NĂ©erlandais Frans Timmermans la mission d’ĂȘtre le gardien du principe de subsidiaritĂ©

1. A ce titre, il a la charge de passer en revue tous les projets de directive et rĂšglement non encore votĂ©s et peut exercer un droit de vĂ©to c’est Ă  dire les « enterrer » s’il juge que l’initiative n’est pas justifiĂ©e Ă  l’aune du prisme du principe de subsidiaritĂ©.

Celui-ci rappelons le cantonne l'intervention lĂ©gislative de l'UE aux seuls cas oĂč son action est plus efficace que celle des gouvernements nationaux ou rĂ©gionaux.

A l’heure oĂč l’UE a fait une grande avancĂ©e institutionnelle avec l’Union bancaire qui place au niveau fĂ©dĂ©ral la supervision et la rĂ©solution des institutions bancaires systĂ©miques, l’idĂ©e qu’une rĂšglementation qui justement a pour objet d’ĂȘtre une rĂ©ponse au problĂšme des institutions trop importantes pour faire faillite puisse ne pas ĂȘtre portĂ©e au niveau de l’Union mais rester du ressort national semble une vĂ©ritable aberration.

Pourtant


Le projet europĂ©en sur la rĂ©forme de la structure des banques fait partie des quelques initiatives qui pourraient tomber Ă  la trappe. Les rĂ©sultats de l’évaluation des actifs et des tests de rĂ©sistance pour les grandes banques de la zone euro publiĂ©s le 26 octobre par la Banque centrale europĂ©enne et l’AutoritĂ© bancaire europĂ©enne risquent malheureusement de conforter l’illusion de sĂ©curitĂ© financiĂšre que le projet d’Union bancaire a dĂ©jĂ  crĂ©Ă©e et de contribuer ainsi Ă  « enterrer » le besoin d’une rĂ©forme de la structure des banques.

En effet, 25 banques sur les 130 examinĂ©es n’ont pas passĂ© la barre et doivent se recapitaliser. Les tests ayant Ă©tĂ© effectuĂ©s sur la base des bilans de la fin 2013, plusieurs des Ă©tablissements souscapitalisĂ©s ont anticipĂ© les rĂ©sultats et procĂ©dĂ© en 2014 Ă  des plans de recapitalisation et de ventes d’actifs.

Ce qui fait qu’il n’y a au final que 13 banques qui doivent prĂ©senter Ă  la BCE un plan de recapitalisation et qui disposeront de six Ă  neuf mois pour le mettre en Ɠuvre selon que l’insuffisance de capital a Ă©tĂ© rĂ©vĂ©lĂ© relativement au scĂ©nario central ou au scĂ©nario stressĂ©. La plupart de ces Ă©tablissements se situe dans les pays du sud et de l’est de l’Europe2.

Pour que les banques rĂ©ussissent le test, il fallait qu’elles maintiennent un ratio de fonds propres « common equity tier 1 » (CET1) au moins Ă©gal Ă  8 % en 2014, 2015 et 2016 dans le scĂ©nario central c’est-Ă -dire celui correspondant aux prĂ©visions macroĂ©conomiques officielles publiĂ©es par la Commission le 25 fĂ©vrier 2014 et d’au moins 5,5 % dans le scĂ©nario adverse correspondant Ă  une forte dĂ©gradation de la conjoncture Ă©conomique publiĂ© par l’AutoritĂ© bancaire europĂ©enne le 17 avril 2014.

Ce ratio CET1 est exprimé relativement aux actifs pondérés par les risques et non relativement aux actifs totaux.

Cette mesure de la capitalisation s’est rĂ©vĂ©lĂ©e totalement inadĂ©quate pour prĂ©dire la capacitĂ© de rĂ©silience des banques lors de la crise financiĂšre de 2008 et de nombreux travaux empiriques montrent que le ratio de levier qui mesure les fonds propres en pourcentage des actifs des banques non pondĂ©rĂ©s par les risques est un bien meilleur outil pour prĂ©dire la vulnĂ©rabilitĂ© d’une banque Ă  une crise que le ratio pondĂ©rĂ© par les risques.

Or, comme le souligne JĂ©zabel Couppey Soubeyran3 :

« Avant mĂȘme qu’on ne soumette leur bilan au scenario « stressĂ© », 76 banques parmi les 130 Ă©valuĂ©es ont moins de 5 % de fonds propres en pourcentage du total de leurs actifs. Dont 20 banques allemandes parmi lesquelles la Deutsche Bank qui prĂ©sente un ratio de levier de 2 % bien infĂ©rieur Ă  son CET1 de 9 %. Il y a aussi parmi ces 76 banques pas moins de 10 Ă©tablissements français dont les 4 groupes systĂ©miques (BNP Paribas, CrĂ©dit agricole, SociĂ©tĂ© GĂ©nĂ©rale, BPCE). Y figurent aussi 10 banques espagnoles et 10 banques italiennes ».

  • AprĂšs correction de la BCE,

le ratio de levier de BNPP en décembre 2013 est de 3,66 ;

de la Société Générale 3,65 ;

du Crédit Agricole de 3,75 et

du groupe BPCE de 4,15.

En d’autres termes, une perte de l’ordre de 4 % (suite Ă  un effondrement des prix d’actifs et/ou Ă  la montĂ©e des prĂȘts non performants) du bilan suffit Ă  Ă©puiser le capital de ces banques et Ă  en provoquer l’insolvabilité 

Par ailleurs, les hypothÚses retenues pour les tests de stress négligent les effets de second tour. En effet, les tests ont été effectués sur bilans statiques sans tenir compte de la réaction des banques aux conditions de stress. Or le risque systémique est endogÚne car il résulte des répercussions croisées des actions de chaque participant face à la perception de la montée des risques.

Les mesures prises par chaque institution individuelle pour se protĂ©ger contre les risques (ventes de dĂ©tresse d’actifs, refus de prĂȘter ses excĂ©dents de liquiditĂ©, etc.) peuvent miner la stabilitĂ© du systĂšme dans son ensemble4.

Quand les prix d’actifs et la liquiditĂ© se contractent en pĂ©riode de crise, les exigences pour le financement des intermĂ©diaires financiers augmentent en raison de l’érosion de la valeur des collatĂ©raux dans le bilan des emprunteurs, de l’accroissement des marges et/ou parce que les investisseurs sont incapables de renouveler leurs engagements Ă  court terme.

De plus fortes marges obligent les institutions financiĂšres Ă  rĂ©duire leur levier exacerbant le dĂ©clin des prix des actifs et dĂ©cuplant les pertes. C’est sur un scĂ©nario de ce type que le marchĂ© interbancaire s’est bloquĂ© en aoĂ»t 2007 constituant une pĂąle rĂ©pĂ©tition de la dynamique mortifĂšre qui sera Ă  l’Ɠuvre aprĂšs la faillite de Lehman Brothers.

Ces effets d’amplification endogĂšne des risques et donc des pertes subies par les Ă©tablissements ne sont pas pris en compte dans les tests de stress.

Pour toutes ces raisons, bien que l’exercice d’évaluation des actifs et de tests de rĂ©sistance ait Ă©tĂ© primordial pour asseoir les nouveaux pouvoirs de supervision des Ă©tablissements systĂ©miques la BCE, pour disposer d’une Ă©valuation de la situation des Ă©tablissements Ă  partir d’une mĂȘme mĂ©thodologie, et pour forger des Ă©quipes de superviseurs plurinationales dont les membres n’ont pas toujours les mĂȘmes cultures en termes de contrĂŽle bancaire, il peut potentiellement jouer contre la stabilitĂ© financiĂšre.

En effet, le risque de l’exercice menĂ© par la BCE et l’ABE est qu’il conforte l’illusion que la situation est parfaitement sous contrĂŽle et que l’Union bancaire nous dispense d’une rĂ©forme de la structure des banques Ă  l’échelle de l’union. Dans ce domaine, la proposition de la Commission sur la rĂ©forme de la structure des banques, portĂ©e en son temps par Michel Barnier et Ă  l’agenda du Parlement europĂ©en cet automne, est un mix entre la rĂšgle Volcker incluse dans le Dodd Franck Act aux Etats Unis et les propositions portĂ©es par la Commission Liikanen56.

Elle est bien plus ambitieuse que les lois françaises7 et allemandes en la matiĂšre, mĂȘme si elle demeure perfectible. Cette rĂ©forme est cruciale pour la stabilitĂ© financiĂšre et bancaire en Europe car elle est une rĂ©ponse au problĂšme des institutions financiĂšres systĂ©miques particuliĂšrement aigu dans l’UE.

Elle est le complĂ©ment des mĂ©canismes de rĂ©solution bancaire qui ont Ă©tĂ© adoptĂ©s avec la Directive sur le redressement et la rĂ©solution bancaire qui entrera en vigueur en janvier 2015 – le bail-in (renflouement interne par les actionnaires et les crĂ©anciers) n’étant actif qu’à partir de janvier 2016 – et enfin elle crĂ©dibilise le dispositif d’union bancaire et l’accord politique conclu Ă  ce propos en mars 2014.

Pourtant la tentation est aujourd’hui grande d’avoir la faiblesse de croire que l’Union bancaire se suffit Ă  elle-mĂȘme pour Ă©loigner le spectre d’une crise bancaire majeure en Europe. Cette tentation est d’autant plus forte que plusieurs pays ont devancĂ© l’appel. Le Royaume-Uni, la Belgique, la France et l’Allemagne ont votĂ© leurs propres lois dites de « sĂ©paration » en 2013 et dĂ©but 2014.

Mais si le texte britannique reste relativement ambitieux, les lois votées en France et en Allemagne sont particuliÚrement faibles et ne séparent (presque) rien. Rappelons que la loi française a un impact tout à fait marginal sur la structure de nos banques systémiques9.

Lors de son audition, le 30 janvier 2013, devant la commission des finances de l’AssemblĂ©e nationale, Mr OudĂ©a, PDG de la SociĂ©tĂ© GĂ©nĂ©rale, estimait que moins de 1 % du produit net bancaire Ă©tait concernĂ© par la « sĂ©paration » ce qui coĂŻncide avec les estimations donnĂ©es par Mr Papiasse, dirigeant de la BFI de BNPP, qui estimait l’impact sur l‘activitĂ© de son groupe Ă  0,5 %.

Bien que reconnaissant tout l’intĂ©rĂȘt de l’avancĂ©e institutionnelle majeure que constitue l’Union bancaire, nous avions dans une prĂ©cĂ©dente Ă©tude soulignĂ© les carences du projet tant dans sa structuration en rĂ©gime de croisiĂšre que dans le timing de sa mise en Ɠuvre. Ces faiblesses peuvent en partie ĂȘtre comblĂ©es si une rĂ©forme ambitieuse de la structure des banques les plus importantes de la zone est adoptĂ©e.

Gageons que la France ne s’alliera pas Ă  l’Allemagne pour entraver les avancĂ©es indispensables Ă  la sĂ©curisation de nos systĂšmes bancaires.

SURCHARGES EN CAPITAL ET UNION BANCAIRE NE SUFFISENT PAS A RESOUDRE LE PROBLEME DES BANQUES EUROPEENNES SYSTEMIQUES

Comme le montrent de maniĂšre trĂšs convaincante les travaux de l’OCDE10, le paradoxe pour les rĂ©gulateurs des banques systĂ©miques est qu’elles ont besoin de relativement peu de capital en pĂ©riode calme. Par contre, en pĂ©riode de crise, elles ont des besoins de capital qui peuvent devenir considĂ©rables.

Ce faisant, imposer au institutions systĂ©miques des niveaux de capital leur permettant d’absorber les pertes en cas de crise semble peu rĂ©aliste dans le contexte actuel et la rĂ©forme de la structure des banques est la solution alternative que soutient l’OCDE.

Cette discontinuitĂ© dans les besoins de capital des banques systĂ©miques est essentiellement liĂ©e au risque de contrepartie quand en cas de crise de liquiditĂ© les banques ont des besoins aigus de cash et/ou d’actifs liquides pour faire face aux appels de marge sur les transactions sur dĂ©rivĂ©s, repos et autres besoins de collatĂ©raux et que leurs contreparties ne sont pas disposĂ©es Ă  renouveler les financements ou dans des conditions trĂšs restrictives. L’ampleur de ce risque de contrepartie est directement liĂ©e Ă  la mauvaise tarification des risques (sous-Ă©valuation) qui est systĂ©matique quand les institutions sont « too big to fail ».

Une maniĂšre d’apprĂ©cier ce biais dans l’évaluation des risques relatifs Ă  ces banques est de s’intĂ©resser aux subventions implicites dont elles bĂ©nĂ©ficient. Une rĂ©cente Ă©tude du FMI11 en avril 2014 a quantifiĂ© ces subventions implicites selon diffĂ©rentes mĂ©thodes. Il en ressort que l’Europe est la zone dans laquelle le problĂšme est le plus aigu, ce qui n’est guĂšre Ă©tonnant puisque c’est aussi la zone ou la concentration bancaire est la plus forte.

Selon les méthodologies de calcul12, les subventions implicites sont estimées pour 2011-12 entre 100 et 300 milliards de dollars pour la zone euro, entre 15 et 70 milliards pour les Etats Unis, entre 20 et 110 milliards pour le Royaume Uni et entre 25 et 110 milliards pour le Japon.

Par ailleurs, cette Ă©tude souligne que dans toutes les zones Ă©tudiĂ©es – Ă  l’exception de la Suisse – la valeur de ces garanties implicites est Ă©gale ou supĂ©rieure Ă  ce qu’elle Ă©tait avant la crise financiĂšre globale
.

Loin d’ĂȘtre maĂźtrisĂ© le problĂšme des institutions systĂ©miques s’est aggravĂ© !

En d’autres termes, si des progrĂšs ont bien Ă©tĂ© fait en matiĂšre de rĂ©gulation financiĂšre et bancaire depuis le dĂ©but de la crise, il y a un domaine dans lequel nous n’avons pas avancĂ© au niveau de l’UE et qui reprĂ©sente une menace constante :

la question des institutions financiĂšres trop importantes pour faire faillite.

Or ce problĂšme ne peut ĂȘtre maĂźtrisĂ© par la simple imposition de surcharge en capital comme le prĂ©voient les accords de BĂąle III ; il ne peut ĂȘtre traitĂ© que par l’association de mĂ©canismes de rĂ©solution « disciplinant » et limitant l’implication des contribuables en cas de crise bancaire avec une rĂ©forme de la structure des banques rendant ces mĂ©canismes opĂ©rationnels.

Avec l’Union bancaire, nous avons fait la moitiĂ© du chemin mais le risque est grand que les dĂ©cideurs politiques et lĂ©gislateurs europĂ©ens considĂšrent que la seule Union bancaire suffit Ă  protĂ©ger la zone d’une crise bancaire majeure. En effet, le mĂ©canisme de rĂ©solution prĂ©voit en cas de dĂ©faillance d’une banque une implication automatique des actionnaires et des crĂ©anciers non assurĂ©s dans l’absorption des pertes. Ces derniers seraient touchĂ©s selon un ordre de sĂ©nioritĂ© prĂ©dĂ©fini par une conversion de leurs crĂ©ances en actions.

Cette premiĂšre ligne de dĂ©fense sera activĂ©e jusqu’à 8 % du passif. Si elle ne suffit pas, un Fonds de rĂ©solution abondĂ© par les banques Ă  hauteur de 55 milliards d’euros constituera une ligne de dĂ©fense en avant dernier ressort, c’est-Ă -dire avant que les contribuables in fine soient de nouveau mis Ă  contribution.

Un tel mĂ©canisme de rĂ©solution, s’il va dans la bonne direction, souffre d’un manque de crĂ©dibilitĂ© Ă©vident s’il n’est pas associĂ© Ă  une vĂ©ritable rĂ©forme de la structure des banques.

Pourquoi ?

Le mĂ©canisme de bail-in vise Ă  rĂ©activer la discipline de marchĂ© qui est totalement inopĂ©rante pour des institutions financiĂšres systĂ©miques bĂ©nĂ©ficiant de facto de la garantie des Etats et des refinancements de la Banque centrale. La discipline de marchĂ© dĂ©signe le rationnement et le renchĂ©rissement des financements que les crĂ©anciers d’une banque peuvent lui imposer s’ils jugent que celle-ci est trop risquĂ©e.

Pour que ce mĂ©canisme disciplinant fonctionne, il faut Ă©videmment que les crĂ©anciers soient non seulement capables d’évaluer le profil de risque de la banque mais Ă©galement susceptibles d’assumer des pertes en cas de prises de risques excessives. Le principe du bail-in est donc un pas dans la bonne direction en ce qu’il responsabilise les crĂ©anciers des banques en les incitant Ă  mieux Ă©valuer les risques qu’ils prennent.

Pour autant, il ne suffit pas Ă  lui mĂȘme pour que les crĂ©anciers s’en saisissent :

l’opacitĂ© et la complexitĂ© de la structure des groupes est une entrave majeure Ă  une discipline de marchĂ© effective tout comme la conviction du marchĂ© que les institutions demeurent trop grosses pour faire faillite et donc continuent Ă  bĂ©nĂ©ficier de subventions implicites considĂ©rables.

De quoi s’agit-il ?

Les crĂ©anciers des institutions financiĂšres systĂ©miques ne supportant pas le coĂ»t total de la dĂ©faillance, ils fournissent des financements sans tenir suffisamment compte du profil de risque des banques qu’ils perçoivent comme « protĂ©gĂ©es ». Ce faisant, ils encouragent le levier des banques, financĂ© massivement sur les marchĂ©s de gros Ă  trĂšs court terme et les prises de risques excessives.

Les institutions perçues comme systĂ©miques bĂ©nĂ©ficient donc d’un avantage concurrentiel sur les autres banques perçues comme moins systĂ©miques, ce qui les incite Ă  continuer leur course Ă  la taille et aux activitĂ©s risquĂ©es et fait peser sur la collectivitĂ© le coĂ»t d’un accroissement du risque systĂ©mique.

Un graphique (figure 1) résume le problÚme.

Figure 1 : Effets des garanties implicites sur le bilan d’une banque « Too big to fail » : un bilan fragilisĂ© par un actif plus risquĂ© et un levier excessif

Le dispositif de bail-in tel qu’il est prĂ©vu en Europe souffre par ailleurs de faiblesses qui minent son efficacitĂ©. Parmi les dettes exemptĂ©es du mĂ©canisme de bail-in se trouvent Ă©videmment les dĂ©pĂŽts assurĂ©s jusqu’à 100 000 euros ce qui est une excellente mesure mais Ă©galement l’essentiel des dettes Ă  trĂšs court terme que les banques contractent sur les marchĂ©s.

Cette derniĂšre exemption non seulement rĂ©duit la capacitĂ© d’absorption des pertes de cet instrument mais constitue une incitation pour les banques Ă  dĂ©velopper encore plus ce type de financement qui constitue dĂ©jĂ  leur faiblesse. En effet, plus les banques grossissent, plus elles dĂ©forment leur structures d’activitĂ© au profit du trading et des activitĂ©s sur dĂ©rivĂ©s (cf. : rapport Liikanen), au dĂ©triment de l’activitĂ© de prĂȘt ; dans le mĂȘme temps, elles modifient aussi leur structure de financement en accroissant leur dĂ©pendance aux financements sur les marchĂ©s de gros de la liquiditĂ©.

Ces deux Ă©volutions parallĂšles crĂ©ent une vulnĂ©rabilitĂ© accrue au risque de liquiditĂ©. Or celui-ci est la forme que prend le risque systĂ©mique dans les systĂšmes financiers libĂ©ralisĂ©s. Par ailleurs une grande discrĂ©tion est laissĂ©e aux autoritĂ©s nationales quant Ă  la possibilitĂ© d’élargir de maniĂšre discrĂ©tionnaire la liste des dettes exemptĂ©es du mĂ©canisme de bail-in si elles estiment que cela permet d’éviter la contagion.

Pour ces deux raisons, bien que le mĂ©canisme du bail-in soit incontestablement un principe de rĂ©solution potentiellement disciplinant, dans les modalitĂ©s opĂ©rationnelles retenues en Europe il manque de crĂ©dibilitĂ© quant Ă  sa capacitĂ© Ă  massivement absorber les pertes en cas de dĂ©faillance bancaire. Le Fonds de rĂ©solution qui est activĂ© aprĂšs le mĂ©canisme de bail-in est quant Ă  lui est trĂšs faiblement dotĂ© (55 milliards d’euros quand il sera totalement abondĂ©) au regard de la taille des banques systĂ©miques europĂ©ennes.

En effet, le montant moyen d’actifs dĂ©tenus par les 15 plus grosses banques europĂ©ennes est de 1300 milliards d’euros


Le graphique illustre le problĂšme

Figure 2 : Taille des banques européennes

Actifs (donnĂ©es de 2012 en milliards d’Euros et en % du PIB national)

Source Commission européenne12

Enfin, la crise de 2008 a rappelé ce que nombre de crises précédentes avaient illustré (crises des saving and loans aux Etats Unis, crises des banques scandinaves du début des années 90, etc.) :

en cas de crise systémique, les défauts bancaires sont rarement isolés.

ExposĂ©es au mĂȘme type de risque macroĂ©conomique Ă  l’actif ou au passif (actifs toxiques, exposition Ă  l’éclatement d’une bulle immobiliĂšre, risque de liquiditĂ©, etc.) elles sont fragilisĂ©es simultanĂ©ment. Cette dimension « Ă©pidĂ©mique » renforce encore l’argumentaire selon lequel le mĂ©canisme de rĂ©solution unique ne suffit pas Ă  protĂ©ger les contribuables en cas de crise bancaire.

12 http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:e186dd0b-89b3-11e3-87da-01aa75ed71a1.0001.01/DOC_1&format=PDF

LA REFORME DE LA STRUCTURE DES BANQUES LE COMPLEMENT INDISPENSABLE A L’UNION BANCAIRE

Nombre d’instances internationales13 ont pris parti pour une rĂ©forme de la structure des banques, seule Ă  mĂȘme de constituer une rĂ©ponse pertinente et efficace Ă  la question du « too important to fail ».

Ainsi la conclusion d’une note de discussion des services du FMI14 est trĂšs claire. « Les mesures structurelles reflĂštent l’impĂ©ratif politique et Ă©conomique de traiter le problĂšme des institutions trop importantes pour faire faillite. Conçues de maniĂšre adĂ©quate et judicieusement mises en Ɠuvre, ces politiques peuvent agir en tandem avec la rĂ©gulation prudentielle traditionnelle et les instruments de rĂ©solution bancaire pour renforcer la stabilitĂ© financiĂšre.»

Une note plus rĂ©cente, toujours du FMI15, le prĂ©cise. « Les preuves empiriques que la taille des banques est au moins en partie expliquĂ©e par les subventions aux banques « too big to fail » et par des incitations Ă  construire des empires suggĂšrent qu’aujourd’hui les banques peuvent ĂȘtre trop grosses dans une perspective de bien ĂȘtre social (
)

. La rĂ©glementation optimale des banques devrait combiner des perspectives micro et macro-prudentielles et ses instruments peuvent inclure des surcharges en capital sur les grosses banques (comme prĂ©vu dans BĂąle III) et des mesures pour rĂ©duire l’implication des banques dans les activitĂ©s de marchĂ© et la complexitĂ© organisationnelle ».

Les mesures de rĂ©formes structurelles sont donc clairement conçues comme des complĂ©ments Ă  la rĂ©glementation prudentielle visant Ă  spĂ©cifiquement traiter la question des institutions financiĂšres systĂ©miques. Quelles sont les propositions Ă©laborĂ©es dans la foulĂ©e des recommandations du rapport Liikanen de « RĂšglement relatif Ă  des mesures structurelles amĂ©liorant la rĂ©silience des Ă©tablissements de crĂ©dit de l’UE »16 aujourd’hui « sur la table » du Parlement europĂ©en ?

Notons tout d’abord que les arguments avancĂ©s dans l’exposĂ© des motifs des propositions de la Commission sont en parfaite concordance avec les arguments de l’OCDE et du FMI : « Les plus grandes banques de l'Union ont chacune un volume d'actifs qui reprĂ©sente plus ou moins le PIB de leur pays d'origine (cf. figure 2).

Ces banques sont encore trop grandes pour faire faillite, trop grandes pour ĂȘtre sauvĂ©es et trop complexes pour que leur Ă©ventuelle dĂ©faillance soit rĂ©solue. (
)

La prĂ©sente proposition constitue un Ă©lĂ©ment essentiel de la rĂ©ponse de l'Union au problĂšme des banques « trop grandes pour faire faillite ». Elle vise Ă  empĂȘcher que les risques non maitrisĂ©s qui subsistent dans le systĂšme bancaire de l'Union ne se concrĂ©tisent.

Elle restreindra l’expansion artificielle des bilans des banques, en particulier les activitĂ©s de nature purement spĂ©culatives, et rĂ©duira ainsi le risque que le contribuable soit mis Ă  contribution dans le sauvetage des banques dĂ©faillantes, ainsi que le coĂ»t et la complexitĂ©Ì de toute rĂ©solution de dĂ©faillance le cas Ă©chĂ©ant.»

Le contenu du projet La proposition de rĂ©forme ne s’applique qu’aux banques europĂ©ennes considĂ©rĂ©es comme systĂ©miques17, Ă  savoir selon la proposition de la Commission celles qui pendant 3 annĂ©es consĂ©cutives ont dĂ©passĂ© les seuils suivants : 1.la valeur totale des actifs de la banque est supĂ©rieure Ă  30 milliards d’euros 2.la valeur totale des actifs et passifs de son portefeuille de nĂ©gociation est supĂ©rieure Ă  70 milliards d’euros ou Ă  10 % de la valeur totale de ses actifs

  • Afin d’éviter les dĂ©tournements d’activitĂ©s hors de l’Union en rĂ©ponse Ă  ce rĂšglement, le champs d’application de celui-ci est trĂšs Ă©tendu :

il s’applique Ă  l’ensemble du groupe bancaire indĂ©pendamment de la localisation gĂ©ographique des activitĂ©s.

Il s'appliquera « aux établissements de crédit de l'Union et à leur entreprise mÚre dans l'Union, à leurs filiales et succursales, y compris dans les pays tiers.

Il s'appliquera Ă©galement aux succursales et filiales de banques Ă©tablies dans des pays tiers qui se situent dans l'Union ». La contrainte imposĂ©e aux banques Ă©trangĂšres de sĂ©parer leurs activitĂ©s dans l’Union permet de contrer les distorsions de concurrence et d’assurer une Ă©galitĂ© de traitement des banques dans la zone mais il est prĂ©vu une exemption si les filiales Ă©trangĂšres des banques de l'Union et les succursales de l'UE de banques Ă©trangĂšres sont soumises Ă  des rĂšgles de sĂ©paration Ă©quivalentes. Ces exemptions devraient notamment concerner les banques du Royaume Uni dĂ©jĂ  soumises Ă  la rĂšgle de sĂ©paration « Ă  la Vickers ».

Pour ces banques systĂ©miques, la seule mesure obligatoire et automatique (article 6) qui devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2017 est l’interdiction du trading pour compte propre18. Il faut ici noter que la Commission ayant conscience de la difficultĂ© Ă  diffĂ©rencier le trading pour compte propre des activitĂ©s de tenue de marchĂ© adopte une dĂ©finition trĂšs restrictive Ă  savoir qui se rĂ©fĂšre aux unitĂ©s ou divisions (desks) spĂ©cifiquement dĂ©diĂ©es au trading pour compte propre.

La contrepartie de cette approche qui interdit les desks totalement consacrĂ©s au trading pour compte propre est Ă©videmment qu’il s’agit d’une mesure relativement simple Ă  contourner en continuant Ă  exercer cette activitĂ© mais sous couvert de market making.

C’est pourquoi l’interdiction faite aux banques considĂ©rĂ©es comme systĂ©miques, et donc soumises Ă  l’interdiction du nĂ©goce pour leur propre compte, de dĂ©tenir des fonds spĂ©culatifs ou d’investir dans ce type de fonds (article 6, paragraphe 1) afin d’éviter des contournements de l’interdiction de cette activitĂ© est certes tout Ă  fait bienvenue en tant que telle mais ne peut ĂȘtre justifiĂ©e de la sorte dĂšs lors que les possibilitĂ©s de contournements sont incluses dans la dĂ©finition restrictive du trading pour compte propre retenue par la Commission.

C’est d’ailleurs en reconnaissant cette possibilitĂ© de contournement « en interne » que la Commission justifie la possibilitĂ© laissĂ©e Ă  la discrĂ©tion des autoritĂ©s de supervision de sĂ©parer d’autres activitĂ©s de trading. Il est en effet Ă©crit dans l’explication dĂ©taillĂ©e de la proposition (point 3.3.4) :

« L’objectif est d'Ă©viter que des banques ne contournent l'interdiction prĂ©vue par l’article 6 en se livrant Ă  des activitĂ©s cachĂ©es de nĂ©gociation pour compte propre et que les activitĂ©s de nĂ©gociation non interdites ne deviennent trop importantes ou ne prĂ©sentent un levier trop Ă©levĂ©Ì. »

Les dispositions relatives Ă  la sĂ©paration des activitĂ©s de nĂ©gociation devraient entrer en application Ă  partir du 1er juillet 2018. La dĂ©finition des activitĂ©s de trading est faite - a contrario - dans l’article 8 qui liste les activitĂ©s qui ne sont pas considĂ©rĂ©es comme du trading.

En clair, les activitĂ©s considĂ©rĂ©es comme du trading sont pour l’essentiel les activitĂ©s :

de tenue de marchĂ©, de prĂȘt aux fonds de capital-risque et de capitalinvestissement, d'investissement et de sponsor d'opĂ©rations de titrisation Ă  risque, de cession et de nĂ©gociation d'instruments dĂ©rivĂ©s, c’est-Ă -dire le mĂȘme pĂ©rimĂštre que celui proposĂ© par le rapport Liikanen.

A noter que les titres de dettes souveraines de l’Union ne sont pas soumis Ă  l’obligation d’examen par les superviseurs, ni Ă  une Ă©ventuelle sĂ©paration. Si la banque fait partie des institutions systĂ©miques, elle est soumise Ă  une Ă©valuation annuelle par les autoritĂ©s compĂ©tentes de ses activitĂ©s de trading dĂšs lors qu’elles dĂ©passent certains seuils fixĂ©s par l’AutoritĂ© bancaire europĂ©enne.

Cette Ă©valuation concerne plus particuliĂšrement les activitĂ©s susceptibles de dissimuler de la nĂ©gociation pour compte propre (market making) et celles qui ont Ă©tĂ© au cƓur de la crise financiĂšre globale comme les activitĂ©s de sponsor et d’investissement dans des positions de titrisation Ă  risque et les activitĂ©s sur dĂ©rivĂ©s qui ne rĂ©pondent pas Ă  des finalitĂ© de couverture.

Les paramĂštres utilisĂ©s comme mĂ©triques pour Ă©valuer la nĂ©cessitĂ© ou non de sĂ©parer sont exposĂ©s au paragraphe 2 de l’article 9. Ils synthĂ©tisent les composants de ce qui fait le potentiel systĂ©mique de ces activitĂ©s :

1.« la taille relative des actifs de négociation, telle que mesurée en divisant ceux-ci par le total des actifs ;

2.le levier des actifs de négociation, tel que mesuré en divisant ceux-ci par les fonds propres de base de catégorie 1 (core Tier 1) ;

3.l’importance relative du risque de crĂ©dit de contrepartie, telle que mesurĂ©e en divisant la juste valeur des produits dĂ©rivĂ©s par le total des actifs de nĂ©gociation ;

4.la complexité relative des produits dérivés de négociation, telle que mesurée en divisant les actifs dérivés de négociation de niveau 2 et de niveau 3 par les produits dérivés de négociation et par les actifs de négociation ;

5.la rentabilité relative des activités de négociation, telle que mesurée en divisant le résultat des activités de négociation par le résultat net ;

6.l’importance relative du risque de marchĂ©, telle que mesurĂ©e en calculant la diffĂ©rence en valeur absolue entre actifs et passifs de nĂ©gociation et en la divisant par la moyenne simple entre actifs et passifs de nĂ©gociation ;

7.l'interconnexion, telle que mesurĂ©e selon la mĂ©thode visĂ©e Ă  l’article 131, paragraphe 18, de la directive 2013/36/UE ;

8.le risque de crédit et de liquidité découlant des engagements ou des garanties fournies par l'établissement de crédit à titre principal. »

L’AutoritĂ© bancaire europĂ©enne sera en charge de s’assurer que ces paramĂštres soient mesurĂ©s et appliquĂ©s de façon uniforme.

Si la banque dĂ©passe ces seuils, les autoritĂ©s compĂ©tentes ont deux mois pour enclencher le processus devant conduire Ă  la sĂ©paration des activitĂ©s concernĂ©es mais cette derniĂšre n’est pas automatique :

aprĂšs notification Ă  la banque de la mise en route de la procĂ©dure de sĂ©paration, celleci Ă  deux mois pour rĂ©agir et convaincre les autoritĂ©s que ces activitĂ©s ne compromettent pas la stabilitĂ© de l’Union.

La procĂ©dure de « cantonnement» peut aussi ĂȘtre initiĂ©e si les seuils dĂ©clencheurs ne sont pas atteints mais si les autoritĂ©s compĂ©tentes considĂšrent que certaines de ces activitĂ©s crĂ©ent une menace sur la stabilitĂ© financiĂšre. Dans ces deux cas de figure, le manque d’automaticitĂ© fait que la rĂšgle laisse place Ă  la discrĂ©tion des autoritĂ©s compĂ©tentes dans la prise de dĂ©cision.

Cet aspect du dispositif qui est en rupture avec les préconisations du rapport Liikanen en est la faiblesse principale alors que par ailleurs la proposition de la Commission est plutÎt bien structurée.

La dimension discrétionnaire de la décision laisse la porte ouverte aux « négociations » entre banques et autorités de supervision. Renoncer à un critÚre de séparation fondé sur la rÚgle en privilégiant une prise de décision discrétionnaire affaiblit la proposition de la commission et rend le processus de décision trÚs opaque et perméable aux pressions diverses.

C’est d’autant plus dommageable que le poids des lobbys financiers et bancaires dans l’UE est considĂ©rable comme l’illustre le rĂ©cente rapport publiĂ© par le think tank europĂ©en « Corporate Europe Observatory », intitulĂ© « The fire power of the Financial Lobby »19, qui essaie de quantifier le poids des lobbys financiers Ă  Bruxelles. Les rĂ©sultats sont Ă©difiants et dĂ©primants


L’enregistrement sur le registre de transparence des organismes agissant comme lobbyistes n’est pas obligatoire mais volontaire :

la quantification sous-estime ainsi le poids rĂ©el des lobbys financiers Ă  Bruxelles. Les forces recensĂ©es sont pourtant dĂ©jĂ  impressionnantes : la finance emploie 1700 lobbyistes et dĂ©pense plus de 120 millions d’euros par an pour peser sur le processus d’élaboration des lĂ©gislations financiĂšres


Ce rapport dĂ©montre par ailleurs que l’influence se retrouve Ă  toutes les Ă©tapes du processus lĂ©gislatif (Commission, Parlement europĂ©en) mais affecte aussi les organes consultatifs officiels et autres groupes d’experts (Derivative expert group ou European securities market group, etc.), dans lesquels leur prĂ©sence est tout Ă  fait dominante voire exclusive.

La pression est telle que le Commissaire européen Michel Barnier a estimé nécessaire en décembre 2013 de demander formellement à tous les employés de la DG « Marché intérieur et services » de ne plus rencontrer les lobbyistes de la banque et de la finance.

Dans un tel contexte de pression massive de l’industrie pour peser sur les choix en matiĂšre de rĂ©gulation financiĂšre et bancaire, il est particuliĂšrement dangereux pour la stabilitĂ© financiĂšre d’ouvrir une nouvelle brĂšche dans laquelle ne manquera pas de s’engouffrer le lobby bancaire pour affaiblir la portĂ©e du RĂšglement sur la rĂ©forme de la structure des banques alors mĂȘme que ces mesures sont le complĂ©ment de l’Union bancaire.

La proposition de texte soumise par le Commissaire Barnier en janvier 2014 fixe les bons objectifs et pose les bases d’une rĂ©glementation europĂ©enne ambitieuse. Ce projet en dĂ©pit de quelques faiblesses doit donc ĂȘtre soutenu par le Parlement europĂ©en.

Mais Ă  l’heure oĂč les parlementaires europĂ©ens vont avoir Ă  lĂ©gifĂ©rer sur ce dossier de la rĂ©forme de la structure des banques, paradoxalement les avancĂ©es qui ont Ă©tĂ© faite sur l’Union bancaire et les rĂ©sultats en apparence rassurant des tests de rĂ©sistance risquent de peser sur leur volontarisme.

Le faux sentiment de sĂ©curitĂ© que crĂ©e l’avancĂ©e vers l’union bancaire peut avoir des effets dĂ©lĂ©tĂšres sur le traitement rĂ©servĂ© par les parlementaires Ă  ce dossier crucial qui pourtant lui est complĂ©mentaire et constitue le prĂ©requis pour que le mĂ©canisme de rĂ©solution unique soit efficace.

Attention donc à la tentation de l’autruche !

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PubliĂ© par STROHL-GRÜN

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